Previsión, prevención y solución de huelgas que afecten los servicios públicos esenciales, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional sobre los derechos laborales de sindicación, negociación colectiva y huelga de los servidores públicos
Por Carlos Malpica
El 3 de setiembre de 2015, el pleno jurisdiccional del Tribunal Constitucional dictó una histórica sentencia (en relación con los expedientes 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC). En ella reconoce el Tribunal Constitucional el derecho de los trabajadores de la administración pública a la negociación colectiva de acuerdos que impliquen incrementos remunerativos, y exhorta al Congreso de la República a aprobar la norma que regule dichas negociaciones:
Fundamento 42 de la Sentencia:
| “El artículo 28 de la Constitución, en su parte pertinente, establece que “El Estado reconoce (a los trabajadores en general) los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga”. Por su parte, el artículo 42 de la Constitución precisa, en relación con los servidores públicos, que a estos se les reconoce “los derechos de sindicación y huelga“. |
Fallo
| “III. FALLO Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú HA RESUELTO
1. Declarar INCONSTITUCIONAL la prohibición de negociación colectiva para incrementos salariales de los trabajadores de la Administración Pública contenida en las disposiciones impugnadas; en consecuencia, FUNDADAS EN PARTE, por el fondo, las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra el artículo 6 de la Ley 29951, de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013; por tanto, se declara: a) INCONSTITUCIONALES las expresiones “[…] beneficios de toda índole […]° y “[…] mecanismo […]”, en la medida en que no se puede prohibir de modo absoluto el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva en la Administración Pública que implique acuerdos relativos a los incrementos remunerativos; y, b) INCONSTITUCIONAL, por conexión, y por reflejar una situación de hecho inconstitucional, la prohibición de negociación colectiva para incrementos salariales contenida en los artículos 6 de la Ley 30114, de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, y 6 de la Ley 30182, de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015. 2. EXHORTAR al Congreso de la República a que, en el marco de sus atribuciones y, conforme a lo señalado en el fundamento 71 de la presente sentencia, apruebe la regulación de la negociación colectiva acotada, a partir de la primera legislatura ordinaria del periodo 2016-2017 y por el plazo que no podrá exceder de un año, lapso dentro del cual se decreta la vacatio sententiae del punto resolutivo N° 1 de esta sentencia.” |
Sin embargo, hasta la fecha el Congreso no ha aprobado la mencionada regulación, pese a que el Tribunal Constitucional reiteró su exhortación el año 2016.
Como antecedente cabe destacar la importante Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 12 de agosto de 2005:
En ella el Pleno del Tribunal Constitucional resuelve:
| 4. EXHORTAR al Congreso de la República para que con el carácter de prioritario y urgente apruebe, en la presente legislatura, las leyes complementarias a la Ley Marco del Empleo Público a fin de iniciar la uniformidad, equidad y modernización del empleo público, elemento fundamental para un adecuado funcionamiento de la Administración Pública.5. DECLARAR que, de acuerdo a lo dispuesto por la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución y a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, los derechos laborales de los trabajadores, como los de sindicación, negociación colectiva y huelga previstos en el artículo 28° de dicho texto, deberán interpretarse de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 8° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales o Culturales o “Protocolo de San Salvador”; el Convenio 87 de la OIT relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación; el artículo 6° del Convenio N.° 98 de la OIT, relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva; y el Convenio N.° 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública, entre otros tratados de derechos humanos. |
El tema es de interés y urgencia en la presente coyuntura, dada la proliferación de paros y huelgas de servidores públicos a nivel nacional y regional; la formación de frentes de lucha que se sobreponen a los sindicatos formales y a la declaración de la ilegalidad de las huelgas; los problemas de formalización de los sindicatos (inscripción en el Registro de Organizaciones Sindicales del Servidores Públicos del Ministerio de Trabajo. Ley 27556) y de su funcionamiento, y la proliferación de mesas de diálogo que no pueden sustituir a las negociaciones colectivas.
La confrontación de las demandas de mejora de las condiciones laborales (que incluyen las remuneraciones) de los servidores públicos (activos y cesantes) y de sus reclamos de adeudos (devengados e intereses), con los ofertas del Gobierno incluidas en su Proyecto de Presupuesto 2018 puede generar problemas en momentos en que el Congreso inicia el procesamiento de dicho Proyecto, que ha recibido hace tres días. Según la Constitución los congresistas no tienen iniciativa de gasto; sin embargo, es previsible una confrontación entre el Gobierno (liderado por el Ministro de Economía y Finanzas) y la mayoría de oposición en el Congreso (liderada por el Presidente de la Comisión de Presupuesto).
Quizás el caso más complejo y sensible en el Presupuesto 2018 será el del Sector Educación, que tiene una participación inferior a los dos últimos años, en porcentaje en el monto total del presupuesto y respecto al PBI, y, consecuentemente, representa una reducción del monto de la inversión por alumno.
Esto incumple mandatos de la Constitución:
| “Se da prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República” (art. 16). |
y de la Ley General de Educación (ley de desarrollo constitucional):
| “Anualmente el Estado destina no menos del 6% del Producto Bruto Interno a la educación estatal. La inversión por alumno se incrementa a precios constantes” (art. 83).“El incremento del presupuesto destinado a la educación, de conformidad con lo establecido en el artículo 83 de la presente ley, se realizará progresivamente” (Tercera de las disposiciones complementarias y transitorias). |
Sobre esta problemática he formulado propuestas en tres artículos recientes con particular referencia al caso del Sector Educación y del Magisterio Nacional:
Derecho del magisterio a la negociación colectiva
Huelgas de servidores públicos y el congreso no cumple con sentencia del TC
El último de ellos guarda relación con la grave paralización de clases que ha afectado por dos meses a más de dos millones de estudiantes de las escuelas públicas del nivel de la Educación Básica. El fin de este episodio de emergencia educativa, que ha durado demasiado tiempo (porque ha sido mal gestionado), no significa ni que los problemas de condiciones laborales y remuneraciones de los docentes han sido resueltos, ni que los conflictos no volverán a producirse. Solamente se ha suspendido la huelga y los líderes del movimiento de las llamadas bases regionales han advertido que mantienen sus demandas no satisfechas, que van a formar y formalizar su propia organización sindical (desafiando al Comité Ejecutivo Nacional del Sutep) como una Federación de Sindicatos Regionales, y, finalmente, que “la lucha continúa“.
La confrontación entre el Ministerio de Educación y el magisterio nacional (frecuente a lo largo de nuestra historia) ha alcanzado esta vez las características de un desastre nacional, por su alto costo y repercusiones sociales y económicas y por los daños producidos (particularmente en perjuicio de los estudiantes y de las familias), solamente comparable con los desastres naturales regionales de 1970 (terremoto y aluvión de Ancash), 2007 (terremoto de Ica) y 2017 (Niño Costero).
La lección histórica es que se requiere políticas, planes, estrategias, presupuestos, programas, proyectos y capacitación, para superar la grave crisis que afecta al sistema educativo nacional, que son problemas tanto de gobernanza como de gobernabilidad.
Hay que desarrollar ejes de acción estratégica (de corto, mediano y largo plazo), destinadas a prever, prevenir, socorrer, rehabilitar, reconstruir e innovar; en cuya formulación, implementación, evaluación y retroalimentación, se requiere la participación de las comunidades educativas (consejos educativos institucionales, consejos participativos locales y regionales de educación, Consejo Nacional de Educación) y acuerdos entre autoridades, servidores públicos y las organizaciones sociales y económicas (de nivel regional y nacional), dentro de los marcos del Estado de Derecho, de una creciente democratización y del proceso gradual de descentralización iniciado el año 2002.
El objetivo general ha sido formulado, ampliamente consensuado y acordado: asegurar una educación permanente y de calidad para todos. Las orientaciones fundamentales están contenidas en la Constitución y en la Ley General de Educación, que es ley de desarrollo constitucional. Solamente nos falta ponernos de acuerdo y trabajar conjuntamente para lograrlo.
Publicado en https://cnmalpica.wordpress.com, el 3 de setiembre de 2017. Foto: EFE.